ปัจจัยที่ส่งผลต่อการบริหารแบบมีส่วนร่วม

การบริหารโรงเรียนเป็นฐาน
บทวิเคราะห์ “การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน”

(School-based Management : SMB)

------------------

ความเป็นมา

การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานหรือการบริหารแบบฐานโรงเรียน (School based

Management) ที่นิยมเรียกกันว่า SBM นี้ เป็นแนวคิดในด้านการบริหารสถานศึกษา (School Management Approach) ที่ริเริ่มขึ้นในประเทศสหรัฐอเมริกา (ต่อมาแพร่หลายในประเทศอื่นๆ เช่น แคนนาดา นิวซีแลนด์ ฮ่องกง อิสราเอล) ในช่วงทศวรรษ 1980 (2523) เป็นรูปแบบการบริหารที่ยึด

โรงเรียนเป็นศูนย์กลางของการบริหารจัดการ มีการกระจายอํานาจการบริหารการจัดการศึกษาไป

สู่โรงเรียนโดยตรง โดยให้โรงเรียนดูแลรับผิดชอบการบริหารจัดการโรงเรียนด้วยตนเอง มีการกระจาย

อํานาจการบริหารจัดการศึกษาไปจากส่วนกลาง หรือจากเขตการศึกษาไปยังสถานศึกษาโดยตรง ให้สถานศึกษามีอํานาจหน้าที่และความรับผิดชอบในการบริหารโรงเรียนทั้งโรงเรียนในแบบเบ็ดเสร็จ มีความเป็นอิสระและคล่องตัวในการตัดสินใจในการบริหารจัดการ ในการสั่งการเกี่ยวกับการบริหารโรงเรียนในทุกด้านที่เกี่ยวข้องกับภารกิจของโรงเรียน ทั้งด้านหลักสูตร การเงินการงบประมาณ การบริหารบุคคลและการบริหารทั่วไป

สิ่งสําคัญในกระบวนการบริหารจัดการโรงเรียนแนวนี้ที่เด่นชัด คือ ระบบการทํางานแบบมีส่วนร่วม ที่ยึดบทบาทของผู้มีส่วนร่วมเป็นแบบหุ้นส่วน หรือเป็นผู้ร่วมหุ้น(Partner) ของผู้ที่มีส่วนได้เสียหรือที่มีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรง เป็นการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายที่มีส่วนได้ส่วนเสีย รูปแบบที่นิยมใช้กันมากคือการบริหารโดยคณะกรรมการโรงเรียน ซึ่งประกอบด้วยผู้บริหารโรงเรียน ตัวแทนครู ตัวแทนผู้ปกครองและชุมชน ร่วมกันบริหารโรงเรียนให้สอดคล้องกับความต้องการของผู้เรียน หรือตอบสนองและเป็นไปตามความต้องการของผู้เรียนของผู้ปกครอง และของชุมชนให้มากที่สุด

ต่อมา พ.ศ. 2542 ประเทศไทย ได้มีการตราพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 มาตรา 8 ยึดหลักเป็นการศึกษาตลอดชีวิตสำหรับประชาชน ให้สังคมมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา

มาตรา 9 (๒) ได้กำหนดให้มีการกระจายอำนาจไปสู่เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา และองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่นมาตรา 9 (6) ได้กล่าวถึงการมีส่วนร่วมของบุคคล ครอบครัว ชุมชน องค์กร

ชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เอกชน องค์กรเอกชน องค์กรวิชาชีพ สถาบันศาสนา

สถานประกอบการ และสถาบันทางสังคมอื่นให้เข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา ในประเด็น

ดังกล่าว จึงถือว่าเป็นที่มาของการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานในเวลาต่อมานั่นเอง











-2-



2. ความหมายและหลักการ

ความหมายของ SBM

หมายถึง การบริหารและการจัดการศึกษาที่ยึดหน่วยปฏิบัติหรือสถานศึกษาเป็นสำคัญ หรือ

เป็นฐาน หรือตัวตั้ง โดยมีการกระจายอำนาจการบริหารจากส่วนกลางไปยังโรงเรียนหรือสถานศึกษา

ให้โรงเรียนหรือสถานศึกษามีอำนาจหน้าที่รับผิดชอบ มีความอิสระคล่องตัวในการบริหารจัดการ ทั้งด้านวิชาการ ด้านงบประมาณด้านการบริหารงานบุคคล และด้านการบริหารทั่วไปภายใต้บอร์ดคระกรรมการสถานศึกษาที่มาจากตัวแทนผู้ปกครอง ผู้แทนครู ผู้แทนองค์กรชุมชน ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นผู้แทนศิษย์เก่าของสถานศึกษา ผู้แทนพระภิกษุสงฆ์และหรือผู้แทนองค์กรศาสนาอื่นในพื้นที่ และผู้ทรงคุณวุฒิ

หลักการของ SBM

การบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานนี้ จะถือว่าเป็นนวัตกรรมการบริหารโรงเรียนก็ว่าได้ โดย

ทุกโรงเรียนจะต้องอยู่บนหลักการพื้นฐานเดียวกัน คือ

1. หลักการกระจายอำนาจไปยังสถานศึกษา

2. หลักการบริหารแบบมีส่วนร่วม

3. หลักการคืนอำนาจให้ประชาชน

4. หลักการบริหารโดยสถานศึกษาเอง

5. หลักการมีภาวะผู้นำแบบเกื้อหนุน

6. มีการพัฒนาทั้งระบบ

7. การบริหารสามารถตรวจสอบได้

“หัวใจของการบริหารสถานศึกษาแบบ SBM คือ การบริหารจัดการตามความต้องการและ

ความจําเป็นของสถานศึกษานั้น ๆ โดยอาศัยคณะกรรมการสถานศึกษา ซึ่งจะมีอํานาจหน้าที่ได้ ร่วมกันวางแผน (PLAN) ร่วมตัดสินใจดำเนินการ (Doing) ร่วมกันตรวจสอบ (checking)และร่วมกัน

ประเมินและปรับปรุง (action) โดยมุ่งหวังเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการบริหาร

จัดการศึกษาของสถานศึกษาเพื่อคุณภาพและมาตรฐานของผู้เรียนเป็นประการสำคัญ”

การบริหารโรงเรียนเป็นฐานแต่ละแห่งอาจจะยึดรูปแบบที่แตกต่างกัน เช่น

1. การบริหารแบบเพื่อนร่วมวิชาชีพ หรือยึดครูเป็นสำคัญ

2. การบริหารโดยการนำของผู้บริหาร หรือยึดผู้บริหารเป็นสำคัญ

3. การบริหารโดยคณะกรรมการผู้ปกครอง หรือยึดชุมชนเป็นสำคัญ และ

4. การบริหารโดยคณะกรรมการ หรือยึดครูและชุมชนเป็นสำคัญ







-3-



3. ปัจจัยแห่งความสําเร็จในการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน

มีปัจจัยดังต่อไปนี้

3.1 หน่วยงานส่วนกลาง (สพฐ.) และหน่วยงานระดับเขตพื้นที่การศึกษา(สพท.) : ต้อง

เปลี่ยนบทบาทในการทําหน้าที่การกําหนดนโยบายและแผน ด้านอํานวยการ ด้านการกํากับดูแลมาตรฐานด้านการสนับสนุนวิชาการ และการจัดสรรงบประมาณ

3.2. สถานศึกษา จะ ต้องเปลี่ยนวัฒนธรรมองค์กรจากเดิมคอยรับคําสั่งจากหน่วยงานระดับสูงมาเป็น บริหารโดยการริเริ่มสร้างสรรค์งานด้วยสถานศึกษาเอง

3.3. ผู้บริหารสถานศึกษา : พัฒนาทักษะให้เป็นผู้บริหารมืออาชีพมีภาวะผู้นําสามารถประสานความร่วมมือร่วมใจระหว่างชุมชนและสถานศึกษา ในการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่ให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อการจัดการศึกษา มีวิสัยทัศน์การบริหารจัดการเพื่อพัฒนาการศึกษาโดยเน้นผู้เรียนเป็นตัวตั้ง

3.4. ครู : พัฒนาทักษะในหน้าที่ให้เป็นมืออาชีพ มีความสามารถในการปรับกระบวนการเรียนการสอนที่เน้นผู้เรียนเป็นสำคัญ

3.5. ผู้ปกครองและชุมขน : เข้าใจบทบาทของการมีส่วนร่วม(PARTICIPATION) ในการบริหารและจัดการศึกษาในสถานศึกษาอย่างใกล้ชิด ผู้ปกครองนักเรียนและชุมชนถือเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการจัดการศึกษาโดยตรง มีอํานาจหน้าที่ร่วมกัน



ปัญหาและอุปสรรคในการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน

น่าจะมีปัญหาและอุปสรรคดังต่อไปนี้

1. เวลา กิจกรรมที่เกี่ยวข้องในการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานนั้น ทําให้บุคลากรต้องใช้เวลาเพิ่มขึ้นนอกเหนือจากเวลาทํางานปกติแต่ละวัน โดยเฉพาะการประชุมคณะกรรมการและอนุกรรมการต่างๆ การทํางานที่ได้รับมอบหมายมากขึ้น

2. ความคาดหวัง โรงเรียนส่วนใหญ่จะกระตือรือร้นในการจัดทําโครงการและดําเนินการเปลี่ยนแปลงในเรื่องต่าง ๆ อย่างมาก แต่เมื่อไม่ปรากฏผลสําเร็จรวดเร็วดังที่คาดหวัง ก็จะทําให้เกิดความท้อแท้ ซึ่งจากการศึกษาพบว่า กระบวนกาiบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานที่จะเห็นผลนั้น ต้องใช้เวลานานพอสมควร สำหรับประเทศไทยเราเพราะสภาพบริบทแต่ละชุมชน และหมู่บ้านก็แตกต่างกัน

3. คณะกรรมการสถานศึกษา คณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐานนั้นถูกมอบหมายหน้าที่และความรับผิดชอบมากมาย แต่บุคลากรที่เป็นคณะกรรมการยังขาดคุณสมบัติที่เหมาะสมอยู่มากเช่น ขาดความรู้เรื่องการบริหารโรงเรียน สมาชิกในคณะกรรมการโรงเรียนที่ตั้งขึ้นใหม่ ทั้งครูลูกจ้าง ผู้ปกครองหรือนักเรียน ต่างมีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารโรงเรียนน้อยมากทั้งด้านงบประมาณ การจัดสิ่งอํานวยความสะดวก บุคลากร นโยบายและเรื่องอื่นๆ ที่จําเป็นสำหรับการตัดสินใจและการบริหารขาดทักษะกระบวนการกลุ่ม สมาชิกในคณะกรรมการโรงเรียนส่วนมากจะขาดทักษะเรื่องกระบวนการตัดสินใจเป็นกลุ่ม การลดปัญหาความขัดแย้ง การแก้ปัญหาและทักษะอื่นๆ

-4-



ขาดความชัดเจนในบทบาท สมาชิกส่วนใหญ่ยังไม่เข้าใจบทบาทหน้าที่ของตนเอง หรือของคณะกรรมการ ว่าจะมีอํานาจหน้าที่และความรับผิดชอบมากน้อยเพียงใด ไม่แน่ใจว่า คณะกรรมการโรงเรียนที่ตนเองสังกัดนั้น เป็นคณะกรรมการที่ปรึกษาหรือเป็นคณะกรรมการที่มีหน้าที่ตัดสินใจ

4. ความไม่สอดคล้องระหว่างความต้องการและการปฏิบัติ สิ่งที่พบเห็นโดยทั่วไป คือ เรื่องที่ได้รับมอบอํานาจในการตัดสินใจไม่ใช่เรื่องที่ต้องการ เช่น ครูต้องการมีอํ านาจตัดสินใจเรื่องหลักสูตรและการเรียนการสอน แต่บางเขตการศึกษาก็ไม่ได้มอบอํานาจให้โรงเรียนดํ าเนินการเรื่องนี้อย่างแท้จริง ความขัดแย้งดังกล่าวมักจะเกิดขึ้นในกลุ่มครู ซึ่งโดยปกติจะให้ความสนใจเรื่องการจัดการเรียนการสอนมากกว่าเรื่องอื่นๆ ดังนั้นหากมีประเด็นปัญหาที่ไม่ตรงกับความสนใจของตนเอง ครูก็มักผลักภาระในการตัดสินใจกลับไปให้ผู้บริหารโรงเรียนเช่นเคย

5. ขาดอิสระในการตัดสินใจ โรงเรียนบางแห่งถูกกําหนดมาจากหน่วยงานส่วนกลาง เช่น รัฐ เขตการศึกษา สหภาพครู ให้นํารูปแบบการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานมาใช้ในการบริหารโรงเรียน โดยไม่ได้เกิดจากความต้องการที่แท้จริงของครู ประกอบกับการขาดแคลนงบประมาณ ระยะเวลาไม่เพียงพอ การอบรมไม่เพียงพอ ทําให้เกิดปัญหาตั้งแต่เริ่มนํานโยบายการบริหารแบบนี้ไปปฏิบัติแล้ว จากการวิจัยยังพบอีกว่า หากไม่ได้มีการมอบอํานาจการตัดสินใจที่แท้จริงไปให้แก่

โรงเรียน โรงเรียนก็เห็นว่า รูปแบบการบริหารแบบนี้เป็นเหมือน“เรื่องเก่าที่เคยทํามาแล้ว (Same old thing)” กล่าวคือ มีเพียงแต่รูปแบบแต่ขาดการปฏิบัติให้เกิดผลมีความเป็นรูปธรรมเฉพาะเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างโรงเรียนกับชุมชนเท่านั้น

6. ไม่ได้ให้ความสําคัญเรื่องวิชาการเท่าที่ควร

จากการศึกษางานวิจัยเกี่ยวกับการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน พบว่า ส่วนใหญ่แล้วไม่ได้ให้ความสําคัญกับเรื่องที่เป็นหัวใจของโรงเรียน คือ เรื่องการจัดการเรียนการสอนและผลการเรียนของนักเรียนอย่างแท้จริงส่วนใหญ่จะไปเน้นเรื่องกิจกรรมพิเศษ การแต่งตั้งกรรมการ และอนุกรรมการต่างๆ การออกระเบียบสําหรับการบริหารโรงเรียน การสร้างความสัมพันธ์กับชุมชน เป็นต้น แทบจะไม่ปรากฏงานวิจัยที่ศึกษาเกี่ยวกับเรื่องผลสัมฤทธิ์ทางการเรียนของนักเรียน หลังจากนํารูปแบบการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐานไปใช้ ว่ามีการเปลี่ยนแปลงในทิศทางใดดังได้กล่าวแล้วในตอนต้นว่า ในการบริหารและจัดการศึกษาในสถานศึกษาขั้นพื้นฐานและสถานศึกษาระดับอุดมศึกษาตํ่ากว่าปริญญาทุกแห่ง จะต้องใช้รูปแบบการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน ทั้งนี้ ภายในวันที่ 20 สิงหาคม 2545 ตามบทเฉพาะกลางในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 ดังนั้น ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องจึงควรทําความเข้าใจให้ถ่องแท้ถึงแนวคิด หลักการ แนวปฏิบัติที่ถูกต้อง ควรทําการศึกษาวิจัยในทุกประเด็นที่เกี่ยวข้องการพัฒนาแบบจํ าลองหรือรูปแบบการบริหาร ทํ าการทดลองในลักษณะโครงการนําร่อง เพื่อให้การบริหารจัดการเป็นไปโดยเรียบร้อย เกิดประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประโยชน์สูงสุดต่อผู้เรียน ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และประเทศชาติต่อไป





-5-

บทวิเคราะห์

แม้ว่าการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน จะเป็นรูปแบบการบริหารโรงเรียนที่จะส่งผลต่อการ

พัฒนาคุณภาพการศึกษาของโรงเรียนก็ตาม แต่การจะนำแนวคิดหรือหลักการบริหารรูปแบบนี้ไปใช้

ให้ประสบผลสำเร็จจะต้องอาศัยปัจจัยที่เกื้อหนุนดังต่อไปนี้

1. การสร้างความตระหนักและความเข้าใจของผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย โดยเฉพาะโรงเรียน

รัฐบาล เพราะผู้บริหารไม่ได้เป็นเจ้าของกิจการโรงเรียนเอง จำต้องอาศัยผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายได้ปฏิบัติ

ตามแนวคิดและหลักการ SBM

2. พัฒนาคน พัฒนางาน และพัฒนาองค์กรเพื่อให้เกิดความเข้าใจในระบบการบริหารแบบใหม่นี้

3. วิเคราะห์ปัจจัยภายใน ปัจจัยภายนอก จุดแข็งจุดอ่อนของสถานศึกษาแล้วนำมากำหนด

เป็นวิสัยทัศน์ พันธกิจ และเป้าประสงค์

4. เปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายเข้ามามีส่วนร่วมให้มากที่สุด

5. เน้นคุณภาพผู้เรียนเป็นสำคัญ

6. ให้คณะกรรมการสถานศึกษาแสดงบทบาทให้มากที่สุด

7. จัดให้มีธรรมนูญโรงเรียนและระบบการประกันคุณภาพ

8. ให้คณะกรรมการสถานศึกษา ได้มีส่วนร่วมในการกำหนดหลักสูตรท้องถิ่นเพื่อเป็นการ

สะท้อนถึงความต้องการของท้องถิ่นอย่างแท้จริง

8. การนำระบบข้อมูลสารสนเทศไปใช้



เงื่อนไขของความสำเร็จของการบริหารโดยใช้โรงเรียนเป็นฐาน

1. คัดเลือกผู้บริหารที่เป็นมืออาชีพ

2. ผู้บริหาร ครู และคณะกรรมการสถานศึกษาเข้าใจในบทบาทหน้าที่ของตนเอง

3. ต้องมีการกระจายอำนาจไปยังสถานศึกษาอย่างแท้จริง

4. ต้องเน้นการพัฒนาวิชาชีพในท้องถิ่น รวมทั้งปลูกฝังคุณลักษณะที่พึงประสงค์เพื่อเป็น

สมาชิกที่ของของชุมชน สังคม ท้องถิ่น และประเทศชาติ โดยเฉพาะประเทศไทยมีพระพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติ ควรปลูกฝังคุณธรรมให้เกิดขึ้นกับผู้เรียนให้มาก

5. มีการประชาสัมพันธ์เพื่อสร้างความเข้าใจร่วมกันพอสมควร

6. ต้องมีระบบให้บำเหน็จรางวัลตามผลงานของสถานศึกษา

7. ต้องเน้นผลสัมฤทธิ์ที่เกิดกับผู้เรียนเป็นประการสำคัญ

8. ต้องมียุทธศาสตร์ในการสร้างเครือข่าย เช่น เครือข่ายผู้ปกครอง เครือข่ายชุมชน

และเครือข่ายศิษย์เก่า